作为经济“优等生”，福建财政面临什么挑战？（图）

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罗志恒：作为经济“优等生”，福建财政特点是对中央财政有净贡献、省级财政相对分权、民营外商贡献占比高。当前福建正处于重要战略机遇期。

福建地处东南沿海，东北与浙江毗邻，西南与广东相接，东南与台湾隔海相望，是我国东海和南海的交通要冲，也是自古以来重要的通商口岸。改革开放四十余年，福建省的经济发展取得了令人瞩目的成就，地区生产总值从1978年的66亿元增长到2021年的48810亿元；排名从全国第23名上升至第8名，排名上升幅度最大。福建作为经济快速发展的“优等生”，其财政特点集中表现为：对中央财政有净贡献、省级财政相对分权、民营经济及外商投资贡献税收占比高、显性负债率和广义负债率均相对较低。

整体来看，当前福建省经济社会发展处于重要战略机遇期，机遇与挑战并存，这对福建的财政形势也产生重要影响。一方面，在加快构建新发展格局背景下，福建的战略地位持续上升，经济和财税增长动能有望增强。中央明确支持福建探索海峡两岸融合发展新路和多区叠加等政策优势持续显现；RCEP的生效实施为福建省推动市场开放、稳定产业链供应链、促进区域发展提供了重要机遇。

另一方面，在过去较长一段时间，福建的经济增长模式相对粗放，以纺织、皮革、化工为代表的劳动密集型、能源消耗型产业为主，但这种发展模式也引发了福建省经济发展“大而不优”、产业转型升级偏慢等问题。反映到财政上，则具体表现为四大挑战：一是经济创造税收的能力偏弱，2021年福建财政收入（地方一般公共预算收入）占GDP比重为6.9%，在全国31个省份中排倒数第二；2019年创造的税收收入占GDP比重在全国31个省市中排倒数第3，低于全国平均水平6.1个百分点。二是税收质量有待提高，福建一般公共预算收入中税收占比为73.7%，低于全国平均水平11.6个百分点。三是高质量税源增长后劲不足，当前福建产业结构和产业链发展水平有待进一步提高，重点领域关键环节改革仍需要突破，医药制造、航空航天器及设备制造、电子及通信设备制造等高技术产业比重较低，高附加值产业规模偏小。四是土地财政依赖度相对较高，房地产下行周期容易冲击福建部分地市的可支配财力，加大省级政府调控压力。

“十四五”时期是福建省实现高质量发展的新阶段，如何抓住新一轮科技革命和产业变革、寻找经济增长新引擎是这一时期内的重要任务。一方面，福建要坚持贯彻习近平总书记在宁德、福州工作期间提出的“山海联合、优势互补、相互辐射、共同腾飞”发展理念，以福州和厦漳泉两大都市圈为引，全面辐射周边区域的协同发展。另一方面，进一步优化福建省财政体制机制，充分发挥财政在服务经济社会发展中的重要作用。

一、福建省财政体制与税源结构概况

根据最新的《中国税务年鉴》、《福建财政年鉴》、《福建税务年鉴》分析福建省财政体制和税源结构，可以得到以下结论：

第一，从对全国财政的净贡献来看，福建省（含厦门计划单列市）对中央财政收入净贡献位居第八位。采用地方创造的中央级税收收入及上解中央支出-地区接受的中央返还性收入来衡量地方对中央财政净贡献。2019年福建对中央财政的净贡献位居全国第八，达到427亿元。

第二，经济创造财政收入的能力有待加强，2019年福建省创造的税收收入占GDP比重位于全国倒数第三。2019年，福建省创造的税收收入为4818.2亿元，在全国31个省份中排第12位，与第8的GDP排名存在差距。以创造的税收收入占GDP的比重来衡量宏观税负，2019年福建省宏观税负低至11.4%，在全国31个省市中排倒数第3，低于全国平均水平6.1个百分点，反映了福建经济创造税收的能力偏弱，以纺织、皮革、化工为代表的劳动密集型产业转型偏慢。

第三，从省以下财政体制来看，福建整体财政体制相对分权，省本级财政收入占全省比重偏低，市县留存收入占比较高，调动市县发展经济和筹集收入的积极性。2020年福建省的省本级、市本级、县级及以下一般公共预算收入占比分别为9.6%、34.7%、55.8%。从不同税种在省市县的分成来看，2020年福建省级政府仅在增值税、企业所得税、契税、环境保护税4个税种中参与分成，占比分别为7.2%、12.6%、30.7%和18.9%；其他税种如个人所得税、土地增值税、房产税等税收收入均留在市县。福建省在《财政“十四五”规划》中指出，要进一步优化省以下政府间收入划分关系，调动市县政府的积极性，保证基层财政有稳定收入来源。

从支出来看，福建省各级政府事权、支出责任和财力总体相适应，支出责任下沉至县级政府，结构上注重民生领域，各级细分支出类目侧重不同。从支出端来看，县级财政在财政收入稳定的前提下承担了更多的支出责任。2020年福建省省本级、市本级、县级一般公共预算支出占比分别是9.8%、24.7%、65.4%。从支出结构来看，2020年福建省教育、社会与就业、卫生健康和一般公共服务四项支出占比最大，分别为19.8%、11.0%、10.0%和9.0%。分层级来看，除在各级政府中占比偏高的教育外，福建省本级在公共安全领域的支出占比最高，达到18.0%；市级政府更加侧重卫生健康，县级政府在社保与就业、农林水等民生与基建领域投入较多。

第四，从税种来看，福建省税收收入主要来源于增值税、企业所得税、土地增值税、契税和个人所得税五大税种。2020年增值税收入占福建省税收收入的比重为38.4%，是第一大税种；其次依次是企业所得税、土地增值税、契税和个人所得税，占比分别为16.9%、10.5%、10.1%和8.8%。分地市来看，不同城市税收收入结构分布与全省情况基本相同，但也反映了各自经济结构特征。例如，宁德市企业所得税占比显著高于其他城市，达到21.8%，或与宁德时代带动新能源相关产业贡献大量企业所得税收有关；厦门市个人所得税占比较高，达到14.5%，原因在于福建省其他城市的企业总部多集中在厦门，使得厦门高收入人群规模较大。同时，除福州、厦门外，其余城市的个人所得税占比均低于8%，这意味着剩余七市个人收入水平整体有待提高。

第五，福建作为民营经济较早的发轫之地，叠加闽籍华人资源、华侨资源丰富，民营经济、港澳台投资和外商投资为福建贡献了超过九成的税收收入。改革开放以来福建市场经济快速发展，1984年福建省率先在全国发起“松绑放权”国企改革，并创造了民营经济发展的“晋江经验”，民营经济也为福建的经济发展和税收收入做出了突出贡献。数据显示，2020年福建民营经济增加值突破3万亿元，占全省GDP的比重近70%，此外民营经济还创造了全省70%的税收、80%的就业，呈现出“体量大、占比高、活力强、拼劲足”的特点。同时，福建省民营企业是全省科技创新的核心力量，贡献了70%以上的科技成果，95%以上的高新技术企业，宁德时代正是福建民企的缩影。除此之外，闽籍华人、华侨资源是福建省的重要优势，为福建改革开放和经济社会发展做出了突出贡献。2020年港、澳、台投资企业和外商投资企业贡献税收分别为491.3亿元、541.7亿元，占全省创造税收总量的10.5%和11.6%。

二、福建财政形势：省内区域分化不明显，总体呈现“东南优于西北”、“沿海优于腹地”格局

第一，省内9市一般公共预算收入均超百亿，总体呈现“东南优于西北”、“沿海优于腹地”格局。福建地市间财税表现虽有差异，但是相对均衡的省份。2021年计划单列市厦门与省会福州一般公共预算收入分别为881.0亿元和749.9亿元，占据全省前两名。其余7市一般公共预算收入在102-505亿元之间，第一名的厦门是最后一名南平的8.6倍。从人均一般公共预算收入看，福建省内财政收入差距进一步缩小，第一名的厦门（16685元/人）是最后一名南平（3831元/人）的4.4倍。从区县来看， 一般公共预算超过100亿元的有两个，分别是泉州晋江市（146.2亿元）和福州福清市（102.2亿元）。其中，晋江践行习总书记总结的“六个始终坚持”和“处理好五大关系”为核心内涵的“晋江经验”，经济总量连续28年位居福建省县域经济总量第一位。

第二，福建整体的财政收入质量有待提高，省内区域分化不明显。2021年福建省税收收入占一般公共预算的比重为73.7%，低于全国平均水平11.6个百分点。分地市来看，除三明市暂无2021年税收收入数据外，其余地市税收收入占比均超过60%，省内整体财政质量差别不大。其中，泉州（78.2%）、厦门（76.8%）和福州（75.2%）位列全省前三，均在75%以上；南平税收收入占比最低，为64.7%。

第三，福建省内财政自给率呈现两极分化态势，沿海地区的厦门、福州、泉州三市财政自给率较高，内陆腹地城市的财政自给率较低，依赖上级政府的转移支付。除宁德市之外，2021年沿海城市财政自给率均超过50%，厦门、福州、泉州位列全省前三。沿海城市中宁德市财政自给率相对偏低，但在近年宁德时代等高新技术产业推动下，宁德财税增收较快，2021年宁德一般公共预算收入两年平均增速达到11.6%，位居福建9市第一，财政自给率为45.9%，较2015年提高3.8个百分点。位于内陆腹地的三明、南平两市的财政自给率均不足40%，南平市（33.1%）居于末位。从区县来看，2021年福建仅有2个区县财政自给率高于100%，分别为福州鼓楼区（112.0%）和泉州晋江市（106.9%）。宁德寿宁县（16.9%）、南平松溪县（17.5%）、三明建宁县（18.3%）和泰宁县（19.5%）财政自给率低于20%，对转移支付依赖度高。

第四，福建政府性基金收入规模及其对土地财政的依赖度均处于全国中等偏上水平，省内9市对于土地财政的依赖程度相差不大。2021年福建的政府性基金预算收入为3342.7亿元，在全国31省份中排名第11，与一般公共预算收入排名相当。其中，厦门、福州政府性基金预算收入分别达到1071.1亿元和959.5亿元，位居省内前两名；泉州以416.8亿元的规模紧随其后，其余地市政府性基金预算收入规模均分布在85-250亿元之间，其中南平收入规模最小，仅有88.0亿元。第一名厦门是最后一名南平的12.2倍。

以政府性基金预算收入/（一般公共预算收入+政府性基金预算收入）来近似衡量福建各地市对土地财政的依赖程度，整体来看，福建省各地市土地财政依赖度差距较小，均分布在44%-57%。相较之下，福州、厦门、莆田三市土地财政依赖程度略高，政府性基金收入占两项收入之和的比重分别是为56.1%、54.9%和53.9%；其余城市的比重均不超过50%，其中宁德土地依赖程度最小，为44.8%。

三、福建债务形势：显性负债率和广义负债率整体较低，偿债压力较轻

第一，福建省地方政府债务突破万亿，位居全国14名。整体上看，政府负债率仅有20.7%，偿债压力不大；考虑到融资平台有息债务后，偿债压力有所提升，但仍低于国际警戒线。截至2021年末，福建省地方政府债务余额为10091.5亿元，突破万亿。从偿债压力来看，2021年福建省负债率仅为20.7%，在全国31个省份中排倒数第4名。考虑到城投平台带息债务、政府引导基金、PPP等形成的政府隐性债务，简单以（地方政府债务余额+融资平台有息债务）/GDP衡量地方广义负债率，则2021年福建广义负债率提升至48%，但仍在全国31个省份中排倒数第3名，偿债压力相对较轻。福建省在2021年预算执行情况报告中提出“稳妥化解隐性债务存量，坚决遏制增量”的化债计划，进一步控制城投平台带息债务、PPP等政府隐性债务的偿债风险。

第二，9市中3市债务规模均突破千亿，其中泉州债务规模最高，占全省债务规模的比重接近五分之一。截至2021年末，泉州地方政府债务余额为1865.7亿元，占全省债务余额的比重达到18.5%。福州、厦门两地紧随其后，分别达到1587.9亿元和1426.2亿元。漳州、龙岩、莆田债务规模均超过800亿元，宁德、三明、南平债务规模相对较小，在500-700亿元之间。从区县来看，债务余额超过100亿元的15个区县主要集中在福州、泉州、莆田等沿海经济发达地市，其中福州平潭县、泉州晋江市和泉州泉港区位列前三；其余区县债务规模均在100亿元之下，债务余额最小的为福州市台江区，仅有8.3亿元。

第三，综合各地的经济社会发展水平来看，沿海的经济发达城市虽然债务规模较高，普遍负债率较低；相反地，腹地城市由于经济发展受限，负债率较高。沿海六市中，福州、泉州债务规模领先，但偿债压力最轻，2021年显性负债率分别为14.0%和16.5%，分别位于全省倒数第一和第二。相对而言，莆田和腹地三市（龙岩、南平、三明）经济增长对债务的依赖较高、偿债压力相对较大， 2021年四市显性负债率分别为29.7%、28.5%、27.4%、23.6%。其中，莆田正在经历城市化的快速发展阶段，在“东拓、南进、西联、北优、中修”的战略布局下，政府需要依赖提升债务规模推动城市的整体发展。从区县来看，77个有数据区县中负债率超过30%的有9个，其中福州平潭县以119%的负债率水平遥遥领先，其他区县负债率均在60%的警戒线之下；负债率低于10%的区县共有21个，其中福州台江区负债率低至1.3%。

第四，考虑到融资平台有息债务后，各地市的偿债压力均有所上升。其中，南平2021年显性负债率为27.4%，高于全省平均水平，在纳入城投平台带息债务后，偿债压力进一步攀升，广义负债率达到49.5%。南平市2022年预算草案报告指出，积极争取再融资债券资金，做好到期债券本息偿还，加强隐性债务监控，严格执行化债计划，落实债务风险化解实施方案。

注：本文仅代表作者看法，为作者财税中国系列之一，罗志恒为粤开证券首席经济学家、研究院院长；贺晨为粤开证券宏观研究员。

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