居住福利和体面住房是国民权利而非恩赐（图）

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对中国人而言，居住福利是最大的“民心工程”，也是民生问题上的最大政治。国泰民安基础在安居乐业，而安居乐业的基石则在于更好居住福利。

当今的中国房地产市场，正处在极为关键的十字路口：是继续“稳定高房价”，还是在房地产导向和住房模式上进行一场彻底的反思和变革，重新构建符合中国国情的房地产市场和住房供应新模式。FT中文网推出“房地产税与住房供应范式革命”系列文章。本文是该系列第四篇。

很多人看高房价现象时，一般都会以为这是市场经济使然。房地产市场的高成本和高价格，也常被视为是再自然不过的事。其实这是一个根本性的谬误。

如果从建房造房的自然成本来说，房价可以比现在便宜得多。根据中国统计年鉴，2020年房地产开发企业的房屋竣工造价为3781元（这还是开发商的造价，绝大多数集体或合资建房的造价要比这低得多。农村建房加简单装修也就每平方米1000多元，一套几百平方米的别墅基本都在三五十万元），而同期商品住宅的价格则是9980元。这多出来的6000多元（占房价成本近三分之二），大部分可以说是后天的“政策成本”所至。

用“房价的政策成本”来分析，就不难理解为什么在房屋竣工造价相差不大，但不同地方和城市的房价（商品住房的销售）会有“天壤之别”。有的地方房价高到每平米十几万元，有的价格只有三四千元。以北京和天津为例，在国家统计局年鉴中，北京的每平米房屋造价为3846元，天津是4582元。但北京的商品住宅销售价格则是每平米42684元（注：统计局数据），而天津只有16391元。房屋造价高的天津，商品住房价格只有北京的三分之一略多。从中不难看出，不同地方的房价高低，基本是各地不同的“后天政策”所至。除了房屋竣工造价，其他大都是政府政策附加上去的成本。无论是各地政府对土地出让金价格高低的制订，还是对住房供应规模及开发商之间竞争度的影响，归根结底，房价的高低还是政府的“政策导向”所至。

所以，房价的根本问题及高房价的根本属性，不是所谓市场经济的结果，而是后天政府之手所左右。有多少人算过，在高房价中间，究竟有多少是为开发商的暴利买单？又有多少是在为政府的土地出让金买单“贡献”？举一个简单的例子，二十多年前刚刚房改时，国家对商品住宅的利润率明文要控制在8%以内，而后这条硬性规定随着“市场改革”而烟消云散，尽管当时的中国房地产市场还处在远远供不应求之时。

从对商品住房的价格管制，到以“市场化”名义放任不管，表面上看是“市场经济下的价格改革”，骨子里还是对房地产市场及住房供应的根本认知问题。更何况，中国的房地产市场从来不是真正完全放开竞争的市场经济，而是由政府垄断土地、开发商操控房价的双寡头市场。

在中国房地产市场发展导向上，存在着基本的“路线偏差”。把房地产市场及市民的住房供应，究竟是作为一个基本的民生保障，还是简单的视为提高GDP增长的“支柱产业”，或者干脆把它当作填补巨额政府债务的“最大钱袋子”？如果只是作为支柱产业，那么房价越高，就越是一种能提高GDP、强力提升“支柱产业”的工具；如果把它作为填补政府债务窟窿的钱袋子，那么政府就会想方设法，甚至不惜以“饥饿供应”来拼命提高土地出让金的价格，根本不会考虑和无视大中城市居民的买房困难早已超过“全球房价最难负担”水平。当然，如果把住房保障作为国民的基本权利，政策的基本导向就要求房价回归到和市民生活水平相适应的合理水平。只有让国民买得起房，“居者有其屋”及基本的住房小康和民生和谐才有保障。

在房地产和住房供应的政策导向上，是唯钱是瞻，靠牺牲国民的最大利益来保护“政府的钱袋子”和开发商的“效益和效率”，还是回归到公有制的“本质属性”，立场鲜明而公平地站在国民的一边，代表人民的利益重新架构和设计房地产市场和住房供给和消费新范式，这一切都取决于我们实行什么样的住房政治。

笔者在2006年发表的“中国房地产十大批判”中，就提出了“住房政治”一词。这是因为选择什么样的住房政治，决定了一个国家国民住房居住的好坏，决定了房地产市场和住房供应的基本走向，决定了房地产调控和住房政策的“灵魂”。这是一个大是大非问题。所以在15年前的这组文章中，笔者就指出：中国的住房政治面临“大考”。遗憾的是，十几年过去了，这场“大考”至今还没“及格”。就像过去笔者说过的那样：住房政治的优劣，取决于两个基本层面：第一，是对公民基本居住权利的认知，是不是把公民的住房当作人权的基本保障；第二，是对政府在中国治国理政“价值观”上代表性和利益取向的认知，是代表开发商还是真正为了人民。

不少对中国房地产市场一知半解的“专家”和官员常说，房地产市场和住房供应，应该由市场来决定。实际上，世界上大多数国家从来就不认为住房供给应该完全由市场来定夺，更不要说一个牵涉到数亿人最大民生的基本市场，放任的由一个连基本市场规律和制度都不完善的“双寡头操控的伪市场”来决定。相反，不少国家在“上层建筑”的政治层面上，对公民的居住福利和住房保障都有着不少明确而具体的“说法”及相关的法律法规。

这里，不妨让我们看一下国际上对公民居住权利（也称住房权、住宅权）的基本共识：

《世界人权宣言》第二十五条就规定：“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。

《公民权利和政治权利国际公约》在第一条中也指出：“所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源,……在任何情况下不得剥夺一个人民自己的生存手段”。

《经济、社会及文化权利国际公约》第十一条规定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利……”。

一九九一年，联合国经济、社会和文化权利委员会还专门发表了《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》。“意见”的第一条规定：“适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利，对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。”

如果说国际上这些“宣言”和“公约”主要还是阐述了公民居住权利的“精神灵魂”的话，那么世界各国具体如何实行，在“价值取向”和“政策力道”上采取什么样的住房政治，那就是各国的执政者根据自己所代表的选民的利益，制定和实施不同的住房政治。

从理论上来说，中国的国民住房福利保障的政治基础应该是最好的。在中国的宪法第十条中就明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”同时宪法在还特别强调：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这里讲的城市的国有土地属于全民，为所有市民“分享”，可谓是社会主义优越性的极大体现。因为稍有常识的人都知道，房地产问题的核心，就是土地资源的所有权和使用权。

欧美等发达国家有关居住权、住宅法和住房保障的内容国内已有不少介绍。这里不妨引用一段笔者当年在“中国房地产十大批判”中的旧闻，来看看中国和日本、韩国这三个东亚国家在住房政策和居住权利上的“差异”。

日本居住福祉学会、中国房地产及住宅研究会和韩国居住福祉学会2005年11月初在日本奈良联合举行了第5届中日韩居住问题研讨会。这只能算是一个连媒体也“不见报道”的档次不高的跨国行业例行年会。但就是在这次会议上，在会议主办者的大力倡导下，会议代表“就东亚各国居住褔利问题”发表了一份在当今中国看来也可谓是“石破天惊”的民间宣言。

由中日韩三个住房协会共同签署的这份宣言，全称叫“关于东亚居住福利的宣言”。它反映了现代文明民主社会对公民居住权利在人权上的认知和保障。十几年后再翻看该“宣言”内容，对房地产、住房和居住问题至今依旧是大中城市中“最大不和谐因素”的中国来说，更是一份难得的好教材。在这里，我们不妨对这份“宣言”的精神进行基本的转述：

“宣言”一开头就开宗明义：“所有的人都生活在地球之上。人如果没有安全和安心居住.就难以生存，就没有基本的人权”。宣言强调：“联合国宪章、世界人权宣言、联合国人权章程、联合国人居会议伊斯坦布尔宣言等国际文件”都“提出了‘适当居住的权利’…等要求。各国政府都对实现上述要求做出了承诺”。

接着，“宣言”就什么是“居住福利”以及为什么说“居住福利”是基本的人权作了简要的阐述：“我们把拥有这种基本居住权利，人人能够有适当的住房可住，能够维持自己的尊严，能够安全、安心地生存和生活的状况称为‘居住福利’。‘居住福利’是人类生存和幸福生活的基本条件，是人应有的基本权利，是人类社会必须实现的目标。大家必须认识‘居住福利’的必要性和重要性”。这份“民间宣言”为此“强烈呼吁各国政府认真履行其在国际会议上做出的承诺，确保‘人人享有适当居住的权利’，确立‘居住福利’”。

为了使“居住福利”的理念在各国都能得到更好的实施，日本、韩国和中国三方的与会代表还从八个方面向东亚及全世界发出 “民间宣言”。这八个方面分别是：树立居住福利的理念，禁止社会性的排斥和居住中的歧视，实行人与自然的和谐共处，尊重和传承地域固有的居住文化，正确评价并有效利用“居住福利资源”，发展居住福利的功能和做好预防工作，提高居住福利的主体能力和加强国际交流合作。

在“树立居住福利的理念”方面，“宣言”指出“所有的人都有获得适当居住的权利。各国政府有责任和义务来做出努力。通过树立以人权为基础的居住福利理念，以广大中低收入居民为重点，以及多供给适应中低收入者的住宅等有效措施，通过适当社会保障和住房商品化相结合、使不同收入、不同条件的居民都能居住适当的住房”；在“禁止社会性的排斥和居住中的歧视”方面，“宣言”强调“必须禁止并消除居住歧视，并把解决弱势人群的居住问题作为推行居住福利的‘重中之重’。要通过立法，保证向所有的人，包括无法自力获得居住的人们提供居住保障”；在“正确评价并有效利用‘居住福利资源’”上，“宣言”认为“我们所居住的各种不同层次的生活空间…，都应作为‘居住福利资源’来定位”；在“宣言”最后的“提高居住福利的主体能力”一段中，它特别强调“在推进‘居住福利’的进程中，广大居民处于主体地位，要不断地促进民主化，推动广大居民广泛参与住房政策的制定、政策实施的监督并积极实践。这是推动政府不断地完善居住福利政策措施和广大居民获得‘居住权利’的重要保证。因此，要通过普及教育、信息技术和各种民主活动，开发居民自身的‘居住能力’和公民权利，提高居住福利的主体能力”。

十几年过去了，这份出自中日韩三国房地产学会之手的普通“宣言”，至今在我们看来之所以“石破天惊”。就在于它给了多年来蒙受高房价这座民生最重的“新三座大山”压迫的中国百姓以太多的启迪：

启示一：安心和安全的拥有基本的居住权利，人人都有适当的住房可住，是所有生存在地球上人的基本人权，而不是任何人的“恩赐”；

启示二：保障公民“适当居住的权利”， 是各国政府的共同承诺。各国政府有责任和义务认真履行在国际上做出的“承诺”，努力确保“人人享有适当居住的权利”，确立“居住福利”；

启示三：“居住福利”是人类生存和幸福生活的基本条件，是人应有的基本权利，是人类社会必须实现的目标。从这点来说，它应该是比官员“建马路、造广场、盖高楼”之类的政绩形象工程来得“更刚性”，更应成为具有“一票否决权”的“政绩必考项目”；

启示四：包括城市、农村、森林绿地、住宅、居住地等“我们所居住的各种不同层次的生活空间”，都应作为“居住福利资源”来定位，必须“积极保护、有效利用”公民安居乐业所需要这些基本条件。而在中国的城市“改造”中，越是优质的市民居住资源，就越是有可能被“官商合谋”的特殊利益集团所侵占。国民的公共资源不仅成了官员搞政绩形象工程的“金库”，而且也成为不法利益商人暴富的“银行”；

启示五：在社会群体中，任何人都具有平等的拥有居住福利的权利。不管他是富人，还是穷人，不管他是强势利益集团。还是弱势社会群体。政府和社会“必须禁止并消除居住歧视，并把解决弱势人群的居住问题作为推行居住福利的‘重中之重’”。而且要通过立法的形式，“保证向所有的人，包括无法自力获得居住的人们提供居住保障”；

启示六：要真正的实施和推进“居住福利”，单靠政府不行，公民才是推进“居住福利”的主体。只有广大居民“广泛参与住房政策的制定、政策实施的监督并积极实践”，才能“推动政府不断地完善居住福利政策措施”，才能使广大居民“居住权利”有了重要的保证。所以要“不断地促进民主化”，“开发居民自身的‘居住能力’和公民权利”，只有这样才能提高公民实施“居住福利”的“主体能力”。

当然，强调国民的居住福利，并不等于人人都绝对平等的拥有住房。加拿大籍知名华人学者梁鹤年在他的“住房的公平价格”文章中就把“公平房价”分为4大类：高、中档商品房是自由交易的公平；中档自住房是生产成本与消费效益对等的公平；中档租住房是个体与整体共存的公平；廉租房是弱者求存的公平。他认为，关键的政策杠杆是土地的供给和价格。政府是在土地乃全民所有、全民所用的指引下垄断土地的使用和分配，有公平的希望，因为任何政权都知道它的生存最终是系于民心。中国政府控制土地供给并能截取土地增值，其实就是拥有了最有效的政策杠杆去保证房价公平。

对十几亿的中国人来说，居住福利可谓是最大的“民心工程”，也是民生问题上的最大政治。从某种方面来说，国泰民安的基础在安居乐业，而安居乐业的基石则在于更好的居住福利。

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