在积极“一国两制”下规范中联办的治港行为（图）

香港反修例风波持续至今，不仅香港社会被拉到泛政治化和暴力化的泥沼，而且也给各治港机构敲响了警钟。这里的治港机构，除了特区政府，还有作为除驻港解放军以外，另一中央政府直接委派内地官员上任的官方机构——中联办。

中联办，全称为“中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室”，前身是新华通讯社香港分社，成立于1947年5月。香港回归之前，新华社香港分社以北京驻香港最高代表机构身份，在港履行中央赋予的各项职责。香港回归之后，该社继续发挥联络和统战功能，并于1999年更名为中联办。作为中央政府派驻在香港特区的治港机构，从名称即可知承担着联络香港社会和中央政府的职能。中联办的重要性毋庸置疑，在香港也几乎无人不知。然而这一重要性在香港社会却有远超“联络”功能的普遍认知，多数港人不管知多知少，对中联办都会有个笼统印象，就是代表北京、高高在上，比港府权力更大，也更能和北京说得上话。

因为香港回归后并未经历一个“去殖民地化”的转型正义过程，长期以来又用消极、被动、区隔的方式定位和处理陆港关系，国家认同也未能在香港社会普遍建立，在陆港矛盾冲突不断，分离主义不断冒起的情况下，中联办作为中央治港机构和中央政府在香港存在的政治象征，必然会成为街头政治运动的指向对象，这是在大的历史与政治时空下中联办必然要面对的现实。但这只是问题的一个方面，因为它无法解释为什么同为中央驻港机构和国家象征的解放军却在香港受到普遍赞誉，几乎香港所有阶层与不同团体都对驻港部队高度认同。所以中联办在香港成为被指摘的对象，一定还有其自身的原因需要总结反思。

中联办需要直面的问题

具体来说，中联办这一处于治港一线的机构，至少存在以下三个方面的问题。

首先，作为联通北京与香港的桥梁，未能扮演好自己的“联络”角色，与香港社会结构的主要群体尤其是年轻人和泛民脱节，不能深入“联络”民众，无法及时正确掌握社会脉动，进而也未能为中央决策提供全面、准确的资讯。

以今次的反修例游行为例。为支持港府推动修例，弥补香港司法漏洞，中联办也试图在前期做一些工作，比如在5月中旬邀请了200多名港区全国人大代表、全国政协委员和港区省级政协委员开会，在事态恶化后代表中央表达对特区政府的支持和对外部势力的谴责，可显然做得远远不够。因为除了这些“代表”和“委员”，香港还有为数之众的泛民群体，以及对生活现状愤懑不平的失落群体。从这次反修例游行的主体构成来看，不是中联办开会意欲团结和说服的这些人，而是后一种人。如果只是联络了前一部分人，而忽略了后一部分人，就不可能做出正确决策。

其次，与商界太过密切，很容易被利益集团围猎，进而至少在观感上被认为是脱离了普通市民，强化了香港的官商共治结构。

香港的官商共治结构从港英政府时期一直延续至今，被认为是香港社会贫富分化、阶层固化和严重撕裂的远因和主凶。抛开人们一贯的仇富心理，商界对香港来说重要吗，当然重要。可重要归重要，商界说到底只是一小部分，并非香港社会的全部，作为中联办如果与其关系处理得不好，只会让香港的问题和冲突更为复杂。而且尤为值得警惕的是，当中联办与商界过从甚密，就不可避免地成为“问题”的一部分。设想一下，当香港普罗大众因地产霸权也咬牙切齿时，中联办如若身为“局内人”，自然也会连带成为人们同仇敌忾的对象，甚至会因为中联办代表中央政府站在治港的一线，又是“一国两制”的一个部门象征，连累到中央政府和“一国两制”。

其三是未能把握好业务边界，越俎代庖地介入了一些本该由港府主导的工作，造成港人反弹情绪，因而在香港形成了“西环治港”的印象。

分管香港工作的政治局常委韩正，在2018年提出的治港工作“韩四点”中就明确要求“要互相尊重，换位思考，特别是要充分尊重特区政府的意见”，并且特地指出，在处理港澳的事情，同时有几个方案都可以接受的，应尽量采用特区政府所提方案；中央制定的有利于港澳的政策措施，可以由行政长官和特区政府宣布的，尽量由行政长官和特区政府宣布。这表明了韩正的治港思路，也折射出中联办和港府间可能不为外所知的职责与矛盾冲突。

需要承认的是，中联办主要人事调整后，过去两年这一情况有了明显好转。但由于中联办在治港体系中的结构性存在，所以这些冲突在未来很长一段时间也将持续存在，很难根除。而且因为有一些“旧账”存在，比如特首当选后率先到中联办谢票；政改方案被离奇否决后不久，软弱的建制派代表赶到中联办“解释原委”，就算中联办已经尽可能改观，还是不可避免被贴上“不守本分”的标签。

而之所以将中联办此方面的问题称之为结构性问题，在于“一国两制”在转化为基本法的法律秩序时，缺乏对中央管制权在港落地的基本配置和安排，中央管制权被约束在国防、外交等事务上，所以中联办在港不管说什么、做什么，都可能被诟病为对香港高度自治权的僭越。再加上在选举政治当中，应对日益膨胀的反对派动员的本地化压力，以及背后的国际势力的支持因素，客观上需要中央以非制度化的影响机制出现，久而久之中联办不得不“上场比赛”。因此举一开始就缺乏基本法在制度上的直接支撑，自然避免不了来自各方的围攻堵截，这也是中联办很无奈的地方。

中联办职责需要再规范

在现有治港体系中，除了港澳工作领导小组，挂“中央”抬头的行政机构主要有两个，分别是港澳办和中联办。而中联办在治港事务上不仅和港府存在结构性冲突，还与港澳办也存在工作重叠与交叉。

比如，港澳办的七大职能中，研究港澳社会情况、促进内地和香港的交流、管理中资机构三项，明显与中联办五大职能中的三项重合。虽然此三项都不涉及政治问题，但因中联办最后一项职能为“承办中央人民政府交办的其他事项”，所以普遍认为这给中联办提供了足够的空间去拓展既有职能。再如原本归属于港澳办职能范围内的统筹、协调各部门、各地区与港澳特区的官方联系，负责与港、澳特别行政区行政长官及政府的工作联系，以及宣传基本法和中央对港澳政策等，实际上中联办也都有涉及和操办。

中联办和港澳办最明显的不同之处在于，一个在香港，一个在内地。在很多港人看来，中联办是比港澳办更具代表性及更切实的存在，所以中联办的一举一动，总是被外界直接当成中央的意志并进行放大镜式地解读。甚至很多香港人不知中联办是“联络部门”，只认为这一机构是代表中央的“阿爷”。当“联”被忘记或忽视了，只剩下了“办”这一标签，麻烦就随之产生。

这种移位使中联办总是自觉不自觉地陷入香港的政治争拗中，尤其在重大问题上很多时候已经明显逾越了作为一个联络部门的职能范围。香港回归后，中联办设立之初很守本分地继承了原香港新华社“大新华”的联络、统战职能。但2003年《基本法》第二十三条落实之后，中央开始重构中联办，在原有职能基础上增加了选举功能、政治势力协调等政治任务。

这样的任务增设，使中联办出于政绩考虑，为扶持建制派在立法会和区议会中的议席，扩大“亲中阵营”，为特首撑腰等，加上香港各利益团体的效忠和献诚，使之逐渐由应该超脱香港政治争拗的“裁判”变成直接下场比赛的“选手”，甚至充当港府及建制派的“挡箭牌”和香港社会的出气孔。久而久之，中联办不仅因被称为北京直接治港的总代理和第二权力中心屡遭诟病，还因束手束脚的狭隘统战，遭到泛民及香港大半民众的反感和不信任。

作为联络部门，中联办要想更好地完成自己的工作，就必须要回归自己“联络、沟通”的主业，就像王岐山在主持内地反腐时说的，“不要种了别人的田，荒了自己的地”。联络、沟通，就是既要明白中央对港的政策，尽可能全面、准确地传导至香港；反过来也是一样，要在香港深入联系群众，尤其是最广大的普通市民群众，把香港的声音和意见及时传递到北京。在这个过程中，中联办应该清楚地认识到香港与内地的差异，在与港人接触交流时，必须用港人能听得进的语言和方式。

谁都知道香港问题是复杂且长期积累的，因为除了历史与现实的因素之外，还有价值观与意识形态的激烈冲突与碰撞无时无刻不在发生，美英等外部势力也在趁机介入。由于香港环境复杂，一国两制没有先例，中联办这类机构如何运作才是“全面、准确”贯彻落实“一国两制”也在不断摸索中，出现一些问题和偏差是正常的，但一旦出了问题和偏差，更应及时且全方位地总结、检讨和规范。

回到今次因港府推动修例引发的冲突，如果港府认为事件平息下去就可以高枕无忧，那么香港很快会陷入到下一场冲突和执拗中；同样的道理，如果北京仅仅满足于阻止街头运动，而不对涉港机构进行总结、检讨和规范，进而最大限度推动涉港机构治理体系和治理能力的现代化，那么香港的“人心回归”仍将遥遥无期。