老吾老以及人之老 中共养老金改革的大政府逻辑（图）

近几日中共牵头的两项举措引起国内广泛关注。昨天（6月13日），中国国务院印发的《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》公布，决定建立养老保险基金中央调剂制度，新制度将于2018年7月1日起实施。中国两会上提出的国税地税征管体制改革方案也在6月份逐渐落地，中国近期已有部分省区就国地税征管体制改革表态，其中在省级层面安徽、内蒙古已明确研究国税地税征管体制改革贯彻落实。

这两项政策都是通过加强中央统筹来实现更为公平的二次分配。皆有加强中央统筹的特征。就养老新政而言，以往中国养老保险的征收、发放以各地方省份为单位，新制度下中共中央将作为一个更高层级的中转站，收缴一部分养老金按需二次分配，弥补养老金可能会发生不足的地方省份；就税改新政而言，之前分税制下国税地税各干各的，地方政府为了平衡自身财政收支，选择性地根据税种的不同归属施以不同征管力度，导致中国产业结构失衡，此次国税地税合并后“实行以国家税务总局为主”，旨在实现对资源的均衡配置。

但也有质疑认为此举是否会导致中央权力过于集中，这种质疑从单纯的表现形式上来看是值得理解的，但若看到政策背后的现实考量就会理解此举的现实意义。

养老金改革，主要目的还是通过集中调控养老金地区分布的不均衡、调控税收优惠政策的地域差异，继而落实社会公平，以此来纠正之前社会建设不足、保障不够、分配不均的问题。西方国家在进行社会福利建设的过程同样需要扩大政府的权限和职能。

例如1933年美国总统罗斯福针对经济大萧条，通过国会制定了《紧急银行法》、《农业调节法》、《国家产业复兴法》、《社会安全法》等法案，新政扩张了联邦政府的权力及角色，特别是在帮助穷人、失业者、年轻人、老人与贫困的乡村社区，以增加政府对经济直接或间接干预的方式缓解了经济危机与社会矛盾。罗斯福新政时期产生的一些制度或机构如社会安全保障基金、美国证券交易委员会、美国联邦存款保险公司、美国住宅局 、田纳西河谷管理局等至今仍产生着影响。大卫·肯尼迪（David M. Kennedy）如此写道：“新政年间的成就确实决定了战后繁荣的程度与长度。”

此外，西方的养老金制度也都是政府推动建立起来的。在当今许多西方国家，政府的养老社会保险制度十分完善，即使私人养老保险计划发展得比较快，也与政府的税收优惠是分不开的。但由于很多西方国家对为了推动诸如养老、社会保障，而允许中央政府权力之扩张的举措甚是敏感谨慎，比如奥巴马医改计划在2010年3月获国会通过，其核心是创建一个由联邦政府监管的医疗保险市场，旨在为没有医疗保险的美国公民提供医疗保障，但该方案的诞生以及在之后推行的过程中都遭受了巨大的压力，最终在2017年5月被川普叫停。在一个崇尚民主自由理念的国度，由于各方利益的博弈和缺乏强有力的中央政府，一些福利制度改革都很难被推动。

中国因为中央政府的权力较大，在推动社会福利建设过程中处于更为有利的地位，而中国社会的福利制度相对滞后，民众对基本社会保障的需求和愿望强烈，也是推动这项改革顺利进行的动力。除此之外，这项改革的顺利出台，还与中国社会存在的信上不信下的政治心态相吻合。中国自上而下的政治体制，塑造了自古以来的信上不信下的政治心态。在中国，公众对国家级别的政治机关和政府机构的信任度较高，而对与他们直接打交道的地方机构，例如地方政府、公务员、警察和法院等，信任水平则比较低。所以这个政策的实施依赖于中央政府在民众心中的权威，符合民众信上不信下的心理。

话又说回来，究竟是小政府有利、还是大政府有利，依据社会环境的不同而有所差异。就中国当下来说，尽管中国是个典型的大政府，但由于一直以来以经济发展为主导，造成社会建设滞后，在社会保障和福利建设上，政府应该发挥的作用还远远不够。只不过在集中政府权力，承担更大社会责任的过程中，要从制度设计上强化对权力的监督将是必不可少的要求。

养老金改革，正需要的是大政府的社会责任，这也是中国社会主义性质所要求的社会公平之义。